L’administration Biden signale discrètement un nouveau soutien à la saisie de plus de 300 milliards de dollars d’actifs de la banque centrale russe cachés dans les pays occidentaux, et a entamé des discussions urgentes avec ses alliés sur l’utilisation de ces fonds pour aider l’effort de guerre de l’Ukraine à un moment où le soutien financier diminue, selon aux hauts responsables américains et européens.
Jusqu’à récemment, la secrétaire au Trésor, Janet L. Yellen, affirmait que sans action du Congrès, la saisie des fonds n’était « pas quelque chose qui est légalement autorisé aux États-Unis ». Certains hauts responsables américains craignent également que les pays du monde entier hésitent à conserver leurs fonds à la Réserve fédérale de New York, ou en dollars, si les États-Unis établissent un précédent en saisissant cet argent.
Mais l’administration, en coordination avec le Groupe des Sept pays industrialisés, a commencé à réfléchir à nouveau pour savoir si elle peut utiliser ses autorités existantes ou si elle doit demander une action au Congrès pour utiliser les fonds. Le soutien à une telle législation s’est accru au Congrès, donnant à l’administration Biden l’optimisme quant à la possibilité de lui accorder l’autorité nécessaire.
Les discussions entre les ministres des Finances, les banquiers centraux, les diplomates et les avocats se sont intensifiées ces dernières semaines, ont déclaré des responsables, l’administration Biden faisant pression sur la Grande-Bretagne, la France, l’Allemagne, l’Italie, le Canada et le Japon pour qu’ils proposent une stratégie d’ici le 24 février, le deuxième. anniversaire de l’invasion.
Les actifs russes en discussion, d’une valeur de plus de 300 milliards de dollars, échappent déjà au contrôle de Moscou depuis plus d’un an. Après l’invasion de l’Ukraine, les États-Unis, l’Europe et le Japon ont eu recours à des sanctions pour geler les avoirs, refusant ainsi à la Russie l’accès à ses réserves internationales.
Mais la saisie des actifs irait encore plus loin et nécessiterait un examen juridique minutieux.
Le président Biden n’a pas encore approuvé la stratégie, et de nombreux détails font encore l’objet de discussions animées. Les décideurs politiques doivent déterminer si l’argent sera acheminé directement vers l’Ukraine ou utilisé à son profit par d’autres moyens.
Ils discutent également des types de garde-fous qui pourraient être associés à ces fonds, par exemple si l’argent pourrait être utilisé uniquement à des fins de reconstruction et à des fins budgétaires pour soutenir l’économie ukrainienne, ou si – comme les fonds dont débat le Congrès – il pourrait être dépensé directement pour l’effort militaire.
Les discussions sont devenues encore plus urgentes depuis que le Congrès n’est pas parvenu à un accord sur une aide militaire avant la fin de l’année. Mardi, les législateurs ont abandonné une ultime tentative dans un contexte d’impasse concernant les demandes républicaines selon lesquelles toute aide serait liée à une répression de la migration à travers la frontière américaine avec le Mexique.
Le Financial Times avait rapporté plus tôt que l’administration Biden était parvenue à considérer que la saisie des avoirs russes était viable au regard du droit international.
Un haut responsable de l’administration a déclaré cette semaine que même si le Congrès parvenait finalement à un accord pour payer davantage d’armes pour l’Ukraine et une aide à son gouvernement, l’érosion du soutien à l’effort de guerre parmi les républicains et la position militaire de plus en plus précaire de l’Ukraine montraient clairement qu’une source alternative d’approvisionnement le financement était désespérément nécessaire.
Les responsables américains ont déclaré que le financement actuel pour les Ukrainiens était presque épuisé et qu’ils se démenaient pour trouver des moyens de fournir des obus d’artillerie et des défenses aériennes au pays. Alors que la promesse européenne de nouveaux fonds est également bloquée, diverses idées nouvelles sont débattues sur la manière d’utiliser les actifs russes, soit en y puisant directement, soit en les utilisant pour garantir des prêts, soit en utilisant les revenus d’intérêts qu’ils gagnent pour aider l’Ukraine.
« Ce montant d’argent dont nous parlons ici change tout simplement la donne », a déclaré Philip Zelikow, responsable du Département d’État dans les deux administrations Bush et chercheur principal à la Hoover Institution de l’Université de Stanford. «La lutte actuelle pour cet argent est en fait, d’une certaine manière, la campagne essentielle de la guerre.»
Saisir une somme d’argent aussi importante auprès d’un autre pays souverain serait sans précédent, et une telle action pourrait avoir des ramifications juridiques et des conséquences économiques imprévisibles. Cela entraînerait presque certainement des poursuites judiciaires et des représailles de la part de la Russie.
Le président ukrainien, Volodymyr Zelensky, a évoqué ces discussions dans un discours vidéo adressé à son pays la semaine dernière, affirmant que « la question des avoirs gelés était l’une des décisions très importantes abordées » lors de ses récents entretiens à Washington. Il a semblé suggérer que les fonds devraient être consacrés à l’achat d’armes, ajoutant : « Les actifs de l’État terroriste et de ses affiliés devraient être utilisés pour soutenir l’Ukraine, pour protéger les vies et les personnes du terrorisme russe. »
Signe que certains pays européens sont prêts à aller de l’avant avec la confiscation des avoirs russes, les procureurs allemands ont déclaré cette semaine saisi environ 790 millions de dollars du compte bancaire de Francfort d’une société financière russe soumise à des sanctions de l’UE.
L’administration Biden a peu parlé publiquement des négociations. Mardi, au Département d’État, Matthew Miller, un porte-parole, a déclaré : « C’est quelque chose que nous avons examiné. Il reste des questions opérationnelles à ce sujet et des questions juridiques. Il a dit qu’il n’avait pas plus d’informations.
Très peu des actifs russes, peut-être environ 5 milliards de dollars selon certaines estimations, sont entre les mains des institutions américaines. Mais une part importante des réserves de change de la Russie est détenue en dollars américains, tant aux États-Unis qu’en Europe. Les États-Unis ont le pouvoir de contrôler les transactions impliquant leur monnaie et d’utiliser leurs sanctions pour immobiliser les actifs libellés en dollars.
La majeure partie des dépôts russes se trouverait en Europe, notamment en Suisse et en Belgique, qui ne font pas partie du Groupe des 7. En conséquence, des négociations diplomatiques sont en cours sur la manière d’accéder à ces fonds, dont certains sont détenus en euros et autres devises.
Les responsables américains ont été surpris que le président Vladimir V. Poutine n’ait pas rapatrié les fonds avant l’invasion de l’Ukraine. Mais lors d’entretiens au cours de l’année dernière, ils ont émis l’hypothèse que M. Poutine ne croyait pas que les fonds seraient saisis, car ils n’avaient pas été touchés après son invasion et son annexion de la Crimée en 2014. Et ramener les fonds en Russie aurait été une autre étape. une information selon laquelle une invasion était imminente, à un moment où M. Poutine niait vigoureusement les accusations américaines et britanniques selon lesquelles il se préparait à une action militaire.
Un responsable du Groupe des Sept a déclaré que la coalition envisageait diverses options sur la façon d’utiliser les atouts russes, dans le but de présenter une proposition unifiée à l’occasion du deuxième anniversaire de la guerre, lorsque de nombreux hauts responsables se réuniront en Allemagne pour le Conférence de Munich sur la sécurité. Les premiers débats se sont concentrés sur ce qui serait permis en vertu du droit international et des lois nationales de chaque pays, en considérant les réponses juridiques et les mesures de rétorsion probables de la Russie.
Plus tôt dans l’année, des responsables américains ont déclaré qu’ils pensaient que les avoirs gelés pourraient être utilisés comme levier pour aider à forcer la Russie à s’asseoir à la table des négociations pour un cessez-le-feu ; il est probable qu’en échange, Moscou aurait accès à certains de ses actifs. Mais la Russie n’a montré aucun intérêt pour de telles négociations, et les responsables affirment désormais que commencer à utiliser les fonds pourrait pousser Moscou à s’asseoir à la table des négociations.
Parmi les options discutées par les pays occidentaux figurent la saisie directe des actifs et leur transfert en Ukraine, l’utilisation des intérêts gagnés et autres bénéfices des actifs détenus dans les institutions financières européennes au profit de l’Ukraine ou l’utilisation des actifs comme garantie pour des prêts à l’Ukraine.
Daleep Singh, un ancien haut responsable de l’administration Biden, a suggéré dans une interview cette année que les réserves immobilisées devraient être placées sur un compte séquestre auquel le ministère ukrainien des Finances pourrait avoir accès et être utilisées comme garantie pour les nouvelles obligations que l’Ukraine émettrait.
Si l’Ukraine parvient à rembourser sa dette – sur une période de 10 à 30 ans – alors la Russie pourrait récupérer ses avoirs gelés.
«S’ils ne peuvent pas rembourser, j’ai l’impression que la Russie a probablement quelque chose à voir avec cela», a déclaré M. Singh, aujourd’hui économiste en chef mondial chez PGIM Fixed Income. « Et c’est ainsi que la Russie a intérêt à ce que l’Ukraine émerge en tant qu’économie et pays souverain et indépendant. »
S’établir sur une base juridique solide a été l’un des plus grands défis pour les décideurs politiques lorsqu’ils décident de la manière de procéder.
Les partisans de la saisie des actifs russes, tels que M. Zelikow et l’ancien secrétaire au Trésor Lawrence Summers, ont soutenu que les pays qui détiennent des actifs russes ont le droit d’annuler leurs obligations envers la Russie et d’appliquer ces actifs à ce que la Russie doit pour sa violation du droit international en vertu de la loi. ce qu’on appelle le droit international des contre-mesures étatiques. Ils notent qu’après l’invasion du Koweït par l’Iraq en 1990, 50 milliards de dollars de fonds irakiens ont été saisis et transférés par l’intermédiaire des Nations Unies pour indemniser les victimes en Irak et dans d’autres pays.
Robert B. Zoellick, l’ancien président de la Banque mondiale, a fait valoir auprès des ministres des Finances du Groupe des Sept que tant qu’ils agiraient à l’unisson, la saisie des actifs russes n’aurait pas d’impact sur leur monnaie ou sur le statut du dollar. Il a suggéré qu’il était peu probable que d’autres pays se précipitent pour placer leur argent dans une autre monnaie, comme le renminbi chinois.
«Avec les monnaies de réserve, la question est toujours de savoir quelles sont vos alternatives», a déclaré M. Zoellick, qui était également responsable du Trésor et du Département d’État.
Aux États-Unis, l’un des obstacles à la saisie des avoirs russes réside dans l’opinion au sein de l’administration Biden selon laquelle pour pouvoir le faire légalement, il faudrait une loi du Congrès. Lors d’une conférence de presse en Allemagne l’année dernière, Mme Yellen a souligné cette préoccupation.
«Alors que nous commençons à examiner la question, il ne serait pas légal aujourd’hui, aux États-Unis, que le gouvernement s’empare de ces lois», a déclaré Mme Yellen. «Ce n’est pas quelque chose qui est légalement autorisé aux États-Unis.»
Depuis lors, cependant, Mme Yellen est devenue plus ouverte à l’idée de saisir les avoirs russes pour aider l’Ukraine.
Certaines factions du Congrès ont déjà tenté d’ajouter des dispositions au projet de loi annuel sur la défense pour permettre au ministère de la Justice de saisir les actifs russes appartenant à des responsables sous sanction et de canaliser le produit de la vente de ces actifs vers l’Ukraine pour aider à payer des armes. Mais les efforts ont échoué en raison des craintes que les propositions n’aient pas été soigneusement examinées.
Alors que l’Ukraine manque de fonds et de munitions, le débat sur la manière de fournir davantage d’aide pourrait passer d’une question juridique à une question morale.
«On peut comprendre le précédent avancé par ceux qui ne croient pas que les avoirs devraient être saisis», a déclaré Mark Sobel, un ancien responsable du Département du Trésor de longue date, aujourd’hui président américain du Forum officiel des institutions monétaires et financières. « Compte tenu des escarmouches et des guerres dans de nombreux endroits, on pourrait facilement affirmer qu’un tel précédent pourrait devenir incontrôlable. »
Cependant, M. Sobel a fait valoir que la barbarie des actions de la Russie justifiait l’utilisation de ses actifs pour indemniser l’Ukraine.
«Dans mon esprit, l’humanité veut que ces facteurs l’emportent sur l’argument selon lequel la saisie des avoirs serait sans précédent simplement parce que le comportement odieux et insondable de la Russie doit être sévèrement puni», a-t-il déclaré.
Éric Schmitt, Michael Crowley et Karoun Demirjian a contribué au reportage de Washington.